רווחה עם שיטה

ישראל: חקיקה לא שיטתית

החוק הלאומי הראשון להגנה על בעלי-חיים נחקק בבריטניה ב-1822. החוק התמקד במניעת התאכזרות לחיות ועודכן והורחב עד 1911, במקביל להתפשטות חקיקה דומה ברחבי אירופה וארצות-הברית. חוקי אותה תקופה התמקדו במעשי אכזריות מכוונים, מתוך דגש על כוונותיהם הרעות של העבריינים. חוק צער בעלי-חיים הישראלי, שנחקק ב-1994, קבע הגנה כללית על חיות מפני "עינוי, התאכזרות והתעללות" והוא מבוסס אפוא על הגישה שלעיל.

תחומים רבים של פגיעה בחיות זכו בישראל להתייחסות מפורטת יותר בתקנות (כלומר, הרחבות מפורטות של החוק) שמתבססות בעיקרן על החקיקה האירופית בעשורים האחרונים. חלק מהתקנות הועברו לאישור הכנסת לאחר לחצים משפטיים שהופעלו על משרד החקלאות, האחראי לניסוח התקנות לפי החוק. תקנות אחרות עדיין ממתינות לאישור ומעוכבות 18 שנים לאחר חקיקת חוק צער בעלי-חיים. בהשוואה לתקדימים אירופיים, בתקנות הישראליות בולטים "חורים" רבים, כגון תקנות שמזניחות באופן שרירותי פגיעות נפוצות, או היעדר עבודה מדעית מסודרת כבסיס לתקנות. ה"חור" העמוק ביותר בחקיקה הישראלית הוא ודאי הפער שבין החוק הכללי המיושן לבין תקנות צער בעלי-חיים; ברשויות הישראליות לא גובשה מעולם גישה כוללת לטיפול בניצול החקלאי של חיות. על רקע זה, כדאי אפוא לבחון את מקורות ההשראה לחקיקה הישראלית.

אפריל 2011: הפגנת הארגון הבריטי CIWF מול משרד החקלאות בדרישה שלא לסגת מהדירקטיבה האירופית לאיסור על השימוש בכלובי סוללה בתעשיית הביצים. האיסור נקבע ב-1999 ונכנס לתוקף מלא ב-2012. (צילום: Denny Schnapp) 

לשם מה מונתה ועדת בראמבל?

החקיקה העכשווית לרווחת בעלי-חיים החלה להתגבש לפני קרוב ליובל שנים. ב-1964 פרסמה רות האריסון ספר פופולרי, "מכונות חיות," שחשף מקצת הזוועות שרווחו בחקלאות התעשייתית הבריטית באותם ימים ועורר סערה ציבורית. ממשלת בריטניה מיהרה להגיב. בסוף אותה שנה מינתה הממשלה ועדה בת תשעה חברים, בעלי מומחיות בתחומים חקלאיים או ניסיון רב בתחום, בראשות זואולוג, פרופ' רוג'רס בראמבל (Brambell). על הוועדה הוטל



כבר בשלב מוקדם זה, אימצה ממשלת בריטניה מספר עקרונות מנחים לפעולה בעניין החקלאות התעשייתית:

• המטרה אינה להגיב לפרקטיקות ספציפיות שזכו לביקורת ציבורית, אלא לבחון את השיטה כולה, ולטפל בכל היבטי החקלאות התעשייתית כמערכת אחת;
  
• המושג המכונן של המדיניות אינו "התאכזרות" אלא "רווחה". כלומר, מוקד העניין אינו כוונות החקלאים, אלא מצב החיות;
  
• שאלת ההגנה על חיות במשקים חקלאיים חייבת לעבור בחינה בידי דרג מקצועי בלתי תלוי;
  
• הדרג המקצועי אינו מוסמך להגן על האינטרסים של התעשיות החקלאיות, אלא סמכותו ממוקדת בבחינת ההגנה הנחוצה על רווחת החיות ובהמלצה על סטנדרטים הנחוצים למטרה זו.
  

דו"ח בראמבל: עקרונות יסוד

ב-1965, בהיעדר מחקר שמוקדש לנושא, ביקרו חברי הוועדה בעצמם במתקנים חקלאיים תעשייתיים רבים בבריטניה וכן בדנמרק ובהולנד. בתום כשנת עבודה, הם פרסמו "דו"ח של הוועדה הטכנית לחקירת רווחתם של בעלי-חיים המוחזקים בשיטות חקלאות אינטנסיביות." מסמך זה, שנודע בשם "דו"ח בראמבל," היווה את הבסיס הראשון לחקיקה האירופית לרווחת בעלי-חיים – בסיס שעבר עדכונים רבים, אך דרישותיו הבולטות החלו להיכנס לתוקף רק בשנות ה-90. את רשימת ההמלצות הארוכה של דו"ח בראמבל אפשר לסכם בעקרונות הבאים, המהווים מעין הגדרה של "רווחת בעלי-חיים" בהקשר החקלאי:

• יש למנוע מהחיות מחלות במידת האפשר, ולטפל במחלות קיימות במהירות;
  
• יש לספק לחיות מים ומזון באיכות ובכמות ההולמת את צרכיהן, בכל עת;
  
• יש לספק תמיד אוורור הולם ואיזון בין שעות תאורה לשעות חשיכה;
  
• יש להבטיח שהשטח (הרצפה) שעליו נמצאות החיות אינו גורם להן מצוקה;
  
• יש להבטיח שלכל חיה יש תמיד, לכל הפחות, די מקום למתוח את אבריה, לשכב, לעמוד, להסתובב ולהתנקות;
  
• אין להטיל בחיות מום (כגון קיטום מקור) אלא בנסיבות מיוחדות;
  
• אין להחזיק חיות חברתיות בבידוד.
  

שתי שיטות כליאה נפוצות שנאסרו בהתאם לעקרונות שנקבעו בוועדת בראמבל. שנת כניסה לתוקף של האיסורים – כליאת עגלים בתאי בידוד: בריטניה 1990, האיחוד האירופי 2007; כליאת חזירות בכלובי הריון: בריטניה 1999, האיחוד האירופי 2013. (דימויים: CIWF) 

יישום מהיר בחוק ובקודים

יישום מלא של דו"ח בראמבל היה עשוי לחולל מהפכה בחקלאות התעשייתית. זה לא קרה, אבל הממשלה ענתה על כמה מהמלצות הדו"ח כבר ב-1968, בתוספת לחוק החקלאות הבריטי. בסעיף 1 לחוק, נכתב:



אם כן, החוק החדשני לא עסק בהתאכזרות אלא ברווחת החיות, והוא הטיל על החקלאים לספק לחיות – אמנם בלשון כללית מאוד – תנאים מזעריים. במערכת שבה החיות תלויות לחלוטין לקיומן באספקת משאבים מחוץ ובסילוק פסולת באמצעים מלאכותיים, אי-ידיעה של ליקויים במערכת אינה יכולה לפטור את החקלאי מאשמת הזנחה: מעתה חובתו היא לדעת איך לטפל בחיות.

דו"ח בראמבל המליץ לממשלה למנות ועדה קבועה להמשך הטיפול בנושא, והממשלה מיהרה למנות "ועדה מייעצת לרווחת בעלי-חיים" (FAWAC). עד 1969, פרסמה FAWAC קודים של המלצות לטיפול בבקר, בחזירים, בתרנגולי בית ובתרנגולי הודו. טום יואר (Ewer), אחד מחברי ועדת בראמבל, התלונן לאחר מספר שנים על כך שהמלצות FAWAC היו בחלקן מעורפלות מדי ובחלקן כללו פשרות קשות עם עקרונות דו"ח בראמבל. יואר הדגיש עוד, שהקודים לא היו מחייבים כנדרש. עם זאת, הממשלה התייחסה לקודים ברצינות: בארבעת החודשים שלאחר הפצתם בקרב חקלאי בריטניה, בתחילת 1970, ערכו השירותים הווטרינריים 4,000 ביקורים במשקים חקלאיים במדינה כדי לוודא שהקודים מיושמים (החוק שנחקק שנתיים קודם לכן הסמיך אותם להיכנס למשקים לשם ביצוע ביקורת). כמה ממסקנות הביקורת יושמו בקוד מעודכן כבר ב-1971.

"חמש החירויות"

FAWAC הוחלפה ב-1979 בגוף מייעץ אחר, "המועצה לרווחת חיות משק" (FAWC) שמיהרה לפרסם נוסח קצר וקליט של העקרונות שהופיעו בדו"ח בראמבל: "חמש החירויות". נוסח זה נועד לשמש כעקרונות מנחים לכל קוד או חקיקה לרווחת בעלי-חיים. לאחר עדכונים, זהו הנוסח המקובל כיום ל"חמש החירויות":

• חופש מרעב ומצמא – על-ידי גישה חופשית למים טריים ותזונה שנועדה לשמור בריאות וחיוניות מלאות;
  
• חופש מאי-נוחות – על-ידי מתן סביבה הולמת, הכוללת מחסה ומקום מנוחה נוח;
  
• חופש מכאב, מפציעה וממחלות – על-ידי מניעה או אבחנה וטיפול מהירים;
  
• חופש לבטא התנהגות נורמלית – על-ידי מתן מרחב מספיק, מתקנים הולמים וחברת חיות מטיפוס דומה;
  
• חופש מפחד וממצוקה – על-ידי הבטחת תנאים וטיפול שימנעו סבל נפשי.
  

"חמש החירויות" זכו לעניין בינלאומי רב, ובמידה רבה הן מנחות את החקיקה האירופית לרווחת בעלי-חיים ואת הרפורמות הוולונטריות של חברות לייצור או לשיווק מזון מן החי. היחס המקובל אליהן הוא כאל אידיאלים שיש לשאוף למימושם, אולם כאשר מתרגמים אותם לתקנות או לקודים מפורטים, נערכות בהם פשרות רבות.

מבריטניה למועצת אירופה

במקביל להתפתחויות בבריטניה, החלו מדינות אחרות באירופה לחוקק חוקי רווחת בעלי-חיים משלהן (כאמור, חוקים נגד התאכזרות לחיות ותיקים הרבה יותר). מוקד העבודה על עקרונות רווחה עבר להסכמים בינלאומיים בתוך אירופה, שהראשון ביניהם נחתם ב-1968. ב-1976 חתמו 21 מדינות מועצת אירופה (שהתרחבה בינתיים ל-47 מדינות) על הסכם של "הוועידה האירופית להגנה על חיות המוחזקות למטרות חקלאיות." סעיף 3 להסכם מתווה את העיקרון הכללי ביותר של ההתייחסות הראויה לכל "חיות המשק":



הסעיפים הבאים בהסכם קובעים חובה לספק לחיות חופש תנועה, תנאי תאורה ואקלים, מזון ונוזלים, טיפול רפואי, וביקורת על מצב החיות ומצב הציוד שחיוני לקיומן במשק – כל אלה, שוב, לפי הקריטריונים של מניעת "סבל או פגיעה בלתי הכרחיים" ו"בהתאם לניסיון מבוסס ולידע המדעי."

מדובר אפוא בעקרונות המכסים באופן כללי את התחומים שעליהן הצביע דו"ח בראמבל, אם כי באופן עמום, ולו משום שההגדרה של סבל או פגיעה "הכרחיים" מועדת לפרשנות מצד בעלי אינטרסים. מצד אחר, ההסכמה בין עשרות מדינות על עקרונות המדגישים את הצורך בידע מדעי, נתנה דחיפה משמעותית למחקר על רווחת בעלי-חיים בתנאי ניצול. מועצת אירופה הקימה "ועדה מתמדת" בנושא רווחת בעלי-חיים, עם השתתפות ממוסדת של "משקיפים" (ללא זכות הצבעה) וביניהם נציגי ארגונים להגנה על בעלי-חיים לצד מומחים מדעיים וחקלאים. הוועדה המתמדת אחראית ליישום העקרונות הכלליים, והיא פרסמה המלצות לטיפול במינים העיקריים שמנוצלים בחקלאות.

האיחוד האירופי

האיחוד האירופי חוקק את החוק (דירקטיבה) הראשון שלו להגנה על חיות ב-1974, כשעדיין נקרא "הקהיליה האירופית" וכלל 9 מדינות בלבד. בשנות ה-90 התפתחה באיחוד האירופי תנופת עבודה של ועדות מדעיות רשמיות, שהגישו המלצות כבסיס לחקיקה לרווחת בעלי-חיים. מעבר לעבודת המומחים הפרטנית, שמושתתת על עקרונות דו"ח בראמבל, יש לציין שחוזה אמסטרדם, שהיווה למעשה את חוקת האיחוד האירופי על 15 המדינות החברות בו ב-1997, כלל סעיף "הגנת בעלי-חיים ורווחתם." סעיף זה הכריז על הכרה בבעלי-חיים כיצורים חישוניים (sentient beings, יצורים המסוגלים לחוש) שיש להקדיש "תשומת לב מלאה לדרישות הרווחה" שלהם בחקלאות ובמחקר.

כעבור שנה, התקבל חוק בעניין "הגנה על בעלי-חיים המוחזקים למטרות חקלאיות" (Council Directive 98/58/EC), ובו נוספו לעקרונות הישנים כמה נקודות חדשות, שהחשובה שבהן היא ההתייחסות לנזקי הברירה המלאכותית:

• יש להגן על חיות מפני "כאב, סבל ופציעה בלתי הכרחיים;"
  
• יש לאפשר לחיות חופש תנועה באופן שאינו גורם "סבל או פציעה בלתי הכרחיים;"
  
• החומרים שמהם עשוי מתקן הכליאה, ובמיוחד אלה שהחיות באות איתם במגע, צריכים להיות לא מזיקים לחיות;
  
• התנאים האקלימיים במתקן צריכים להישמר ברמה שלא יזיקו לחיות;
  
• אין להחזיק חיות בחשיכה רציפה, ואם האור הטבעי אינו מספק, יש להשלימו בתאורה מלאכותית;
  
• יש לתת לחיות מזון ומים בכמות ההולמת את צרכיהן ומאפשרת להן לקיים בריאות טובה, ואסור לתת מזון או נוזלים באופן הגורם "סבל או פציעה בלתי הכרחיים;"
  
• אין לתת לחיות תוספים, אלא אם אלה נדרשים לטיפול בהן, או שהוכח שאינם מזיקים לבריאות החיה ולרווחתה;
  
• בכל הנוגע להטלת מומים, המדינות ינקטו צעדים לפי הוראות הדירקטיבה הכלליות (והוראות פרטניות ייקבעו בעתיד);
  
• הטיפול בחיות ייעשה בידי צוות בגודל מספיק ובעל כישורים מתאימים, וכשמדובר במתקן שבו נחוצה השגחה, תתבצע ביקורת לפחות מדי יום;
  
• חיות הנראות חולות או פצועות יטופלו מיד;
  
• יש לבדוק את הציוד האוטומטי לפחות מדי יום, לפעול מיידית במקרה של ליקוי ולהחזיק מערכת גיבוי לטיפול בתקלות;
  
• אסור לקיים ברירה מלאכותית של חיות "שגורמת או עלולה לגרום סבל או פגיעה לחיות הנדונות," ואין להחזיק חיות שצפויה פגיעה בבריאותן וברווחתן עקב "הפנוטיפ והגנוטיפ" שלהן.
  

האיחוד האירופי מנחיל לילדים את עקרונות רווחת בעלי-החיים שמנחים את החקיקה, ובכלל זה "חמש החירויות" – במשחק החינוכי Farmland. 

סיכום

בחיי היום-יום שלנו, המושג "רווחה" מתייחס לאנשים חופשיים, ששואפים לממש את היכולות והנטיות הטבעיות שלהם במסגרת תמיכה הדדית קהילתית, בהתחשב במשאבים המוגבלים של הקהילה. למושג "רווחת בעלי-חיים" בחקיקה האירופית ובמדע יש משמעות שונה לחלוטין. כאן נחשב ניצול החיות כמובן מאליו, והדגש על מניעת "סבל לא הכרחי" מבליע הנחה שעצם הניצול הוא "הכרחי". גם ה"חירויות" שעומדות ברקע החקיקה האירופית אינן חירויות כלל, אלא שורה של עקרונות למזעור סבל. אפילו חירויות אלה רחוקות ממימוש; למעשה, רוב ההמלצות הנקודתיות של ועדת בראמבל מומשו רק לאחר עשרות שנים, אם מומשו בכלל.

למרות כל זאת, אין ספק שקיים הבדל תהומי בין רפורמות מן הסוג שהחל בוועדת בראמבל, לבין התמקדות בהתאכזרות גרידא, או הנהגת רפורמות חלקיות ומקוטעות. רק לרפורמות מהסוג הראשון יש פוטנציאל למתן את הפגיעה בחיות במערכות ניצול תעשייתיות. מערכת הרווחה האירופית מבוססת על עקרונות מכוננים, ולכן היא מתייחסת – אמנם באטיות רבה – למכלול הבעיות הבוערות בעולמן העגום של חיות תחת ניצול חקלאי. עדות בולטת לכך היא פעילות הנציבות האירופית לגיבוש חקיקה לרווחת דגים – נושא שנותר הרחק מתחום העניין הציבורי, ולמרות זאת זוכה לטיפול (אטי...) על בסיס העקרונות ומוסדות רווחת בעלי-החיים של הנציבות האירופית.

הממסד הישראלי לא קבע מעולם עקרונות של רווחת בעלי-חיים, אלא הסתפק בקטעי חקיקה שהועתקו בעיקרם מאירופה. רבים מהקטעים האלה היו עשויים לשפר במשהו את מצב החיות, אולם האפקטיביות שלהם מוגבלת משום שכנסת ישראל וממשלותיה פסחו על השלב המהותי ביותר. החוליה החסרה היא אותה הכרה עקרונית שממשלת בריטניה הגיעה אליה כבר לפני קרוב ליובל שנים: החקלאות התעשייתית בכללה היא בעיה שצריך לטפל בה. הממסד הישראלי לא צריך לחכות עשרות שנים בשביל לפתח את העקרונות שפיתחו באירופה. הם כבר מוכנים, וצריך רק לאמץ אותם.